Выступление заместителя председателя по надзору Боуэна о ликвидной устойчивости, финансовой стабильности и роли Федеральной резервной системы

Доброе утро. Мне приятно быть с вами сегодня, чтобы начать обсуждение рамочной системы ликвидности банка. Хэл и его команда собрали серию отличных панелей, которые дополнительно прояснят наш подход при рассмотрении возможных изменений этой системы. Мнения участников панели — включая академиков, участников рынка и коллег-чиновников — обогатят наше понимание этих сложных вопросов и, что важно, побудят нас критически подумать о том, работает ли существующая система так, как задумано.

Ликвидность банка обеспечивает устойчивость всей банковской системы.1 Регуляторные требования, такие как коэффициент покрытия ликвидности (LCR) и коэффициент стабильного финансирования (NSFR), были разработаны для того, чтобы обеспечить выполнение потенциальных обязательств по снятию наличных и погашению за счет активов на балансовом счете. Внутреннее стресс-тестирование ликвидности и планирование разрешения также предназначены для оценки ликвидных позиций банков в подготовке к монетизации активов в условиях стрессов. В теории эти требования должны работать вместе, чтобы снизить риск банкротства банка из-за нехватки ликвидности для выполнения текущих платежных обязательств и предсказуемых денежных оттоков.

Пятнадцать лет после глобального финансового кризиса нам нужно понять, обеспечивают ли эти инструменты обещанную устойчивость или же мы создали систему, которая выглядит впечатляюще на бумаге, но не отражает уязвимости, возникающие в периоды стрессов. Настало время перейти от вопроса о соответствии банков требованиям к вопросу о том, действительно ли соблюдение требований превращается в устойчивость.2

Сегодня я рассмотрю текущую систему ликвидности, затем перейду к вопросам, важным для реформы, и принципам, которые должны руководить нашей работой. В заключение я кратко обсудю дисконтный окно и более широкие последствия для баланса Федеральной резервной системы. Без сомнения, это сложные вопросы, но если мы действительно стремимся построить более устойчивую банковскую систему, нам нужно определить, что работает, а что можно улучшить в нашем текущем подходе.

Текущая система ликвидности

Принципиальная система ликвидности опирается на три основных компонента: 1) LCR и NSFR устанавливают количественные стандарты для ликвидных активов и стабильного финансирования; 2) внутреннее стресс-тестирование ликвидности (ILST) требует от банков оценки потребностей в ликвидности в условиях неблагоприятных сценариев; и 3) планирование разрешения регулирует, как компании управляют ликвидностью в условиях стресса или банкротства. Эти инструменты, в основном разработанные в ответ на финансовый кризис 2008 года, предназначены для совместной работы, чтобы обеспечить устойчивость банков к внезапным оттокам и продолжительным рыночным нарушениям.

LCR предназначен для повышения краткосрочной устойчивости ликвидности, требуя от банков держать высококачественные ликвидные активы (HQLAs), чтобы покрыть предполагаемые чистые денежные оттоки за 30-дневный период.3 Эти активы, с учетом регуляторных вычетов, легко конвертируются в наличные, что позволяет банкам удовлетворять краткосрочные потребности в ликвидности без экстренного заимствования.

Эта система не учитывает, как банки фактически ведут себя в условиях стресса. Банки имеют сильные стимулы превращать менее ликвидные активы, такие как кредиты, в наличные для выполнения требований по снятию и погашению. Они регулярно закладывают залог для обеспечения ликвидности через кредиты Федерального домашнего кредитного банка (FHLB). Однако LCR не учитывает этот залог в качестве кредита по ряду причин, включая неопределенность в отношении доступности и оценки.

Дисконтное окно Федеральной резервной системы также позволяет банкам закладывать неликвидные активы за наличные во время рыночных нарушений, принимая более широкий спектр залогов, чем FHLB. Однако эффективность дисконтного окна как надежной системы поддержки ликвидности требует тщательного анализа.

На практике система ликвидности создает две проблемы. В обычные времена банки чрезмерно выделяют средства на HQLAs, поскольку должны демонстрировать, что потребности в ликвидности могут быть удовлетворены за счет собственных ресурсов баланса. В то же время традиционные источники ликвидности Федеральной резервной системы — такие как дневные овердрафты, дисконтное окно и постоянные репо-сделки — стигматизированы. Это снижает способность банка кредитовать и поддерживать свои сообщества.

Во время стрессов система становится процикличной. Банки, которые держат HQLAs на уровне или выше предполагаемых оттоков в 100%, часто не хотят их использовать, опасаясь опуститься ниже минимального LCR. LCR фактически превращается в изолированный, неиспользуемый буфер. Эта неготовность усугубляет стресс, вынуждая банки превращать менее ликвидные активы в наличные для выполнения обязательств.

Вопросы регулирования ликвидности

Требования к ликвидности создают стимулы, влияющие на поведение банков. На практике регуляторные требования недооценивают объем ликвидных активов, которые банки фактически должны поддерживать постоянно, и ограничивают возможность действий в условиях стресса. В целом, система ликвидности создает сильные стимулы к «скупке ликвидности», когда банки держат ликвидные активы значительно превышающие необходимые или разумные для текущей деятельности и возможных стрессовых оттоков за 30-дневный период. Поддержание избыточных ликвидных ресурсов может влечь за собой ненужные издержки для банковской системы и всей экономики США.

При рассмотрении изменений необходимо тщательно учитывать последствия — как ожидаемые, так и непреднамеренные.

Роль Федеральной резервной системы и влияние на баланс

Федеральная резервная система играет важную роль в обеспечении ликвидности банковской системы. С 2003 года наше дисконтное окно функционирует через два инструмента: основной кредит для сильных банков и вторичный кредит с более строгими условиями.

Как мы видели, банки избегают использования дисконтного окна, даже в периоды стресса, из-за стигмы, связанной с раскрытием информации и повышенными затратами на заимствование. Еженедельное раскрытие данных делает заимствование потенциально заметным для рынков. Процентные ставки выше рыночных делают заимствование дорогим, даже для тестирования. Рынки интерпретируют любое использование как признак уязвимости. Эти факторы мешают банкам использовать этот инструмент именно тогда, когда он наиболее необходим.

Дисконтное окно Федеральной резервной системы — это важный, но недоиспользуемый инструмент, требующий фундаментальных реформ для выполнения своей функции. Оно должно работать как система поддержки ликвидности с едиными правилами, процессами и процедурами. В настоящее время каждый из 12 резервных банков имеет свои собственные правила и процедуры, а также независимую возможность принимать решения о кредитовании — решения, которые могут различаться между банками при предоставлении аналогичных залогов и заемщиков. Эта фрагментация создает неопределенность для заемщиков и может усугублять уязвимости в банковской системе.

После многолетних признанных недостатков мы еще не решили эти известные проблемы. Последствия очевидны: банки создают дополнительные буферы, накапливая высококачественные ликвидные активы вместо кредитования. Это сокращает доступность кредитов для экономики. Кроме того, увеличение спроса на резервы вынуждает ФРС поддерживать более крупный баланс для удовлетворения этого спроса.

Некоторые видят противоречие между инструментами реализации монетарной политики и регуляторными целями. На мой взгляд, эти цели должны быть совместимы, если мы модернизируем дисконтное окно, чтобы оно служило эффективной системой поддержки ликвидности, а не теоретической опцией.

Заключительные мысли

Надеюсь, сегодняшнее обсуждение даст возможность подробнее рассмотреть эти вопросы. Хэл, благодарю за приглашение начать прозрачное и публичное обсуждение этой темы. Я с нетерпением жду лучшего понимания факторов, которые могут привести нас к альтернативным подходам.

1. Мнения, выраженные здесь, принадлежат только мне и не обязательно отражают позицию моих коллег по Совету Федеральной резервной системы или Комитету по открытым рынкам. Возврат к тексту

2. Мишель В. Боуэн (2024), «Ликвидность банка, регулирование и роль ФРС как последнего кредитора (PDF)», речь на Круглом столе по роли последнего кредитора: банковский кризис 2023 года и COVID, Вашингтон, 3 апреля. Возврат к тексту

3. HQLAs определяются как резервы в банках; иностранные резервы, доступные для снятия; ценные бумаги безусловно гарантированные Казначейством США, ценные бумаги безусловно гарантированные иностранными структурами; ценные бумаги GSE; другие ценные бумаги, выпущенные суверенными государствами и многосторонними развивающими банками; определенные корпоративные долговые ценные бумаги; публично торгуемые обыкновенные акции, соответствующие различным требованиям к приемлемости; и муниципальные обязательства инвестиционного уровня. См. 12 CFR 240.20, содержащий критерии для HQLAs. Возврат к тексту